1. Introduction: Dans quel cadre faut-il placer les événements récents de Mango?
La question de la faune dans la région des savanes ne date pas d’aujourd’hui. Le mouvement quasi-insurrectionnel de la population de Mango et ses environs est une conséquence de la marque la plus caractéristique de la gouvernance dans notre pays : l’exclusion des populations locales de toute décision importante, notamment des décisions dont les conséquences économiques, politiques et sociales, touchent à leur survie quotidienne et conditionnent leurs destinées. Au menu des ambitions de l’Etat togolais, figure un projet foncier dont les véritables conséquences — à court et à long termes — sur les diverses franges de la population, ne sont encore que peu visibles. Les risques que posent ce projet à la population, rurale surtout, ont la même source que le drame de Mango : le refus obstiné du régime de décentraliser la vie politique, combiné à sa propension morbide pour les projets dont la réussite dépend de manière cruciale de la participation des populations locales dans les prises de décision qu’ils (les projets) impliquent.
La gestion des espaces protégés est un aspect de la question plus générale de la sécurisation des droits fonciers dans les régions, donc de la détermination ou la clarification de ces droits. Elle touche donc directement au projet de code foncier, dont l’acceptation par les députés de l’Assemblée Nationale sans lui faire subir des modifications majeures, reviendrait à faire loi au Togo de l’expérience coloniale. La gestion de l’environnement représente donc un domaine dans lequel, la pleine adhésion des populations locales aux choix opérés par l’Etat est le facteur le plus déterminant de sa réussite. Ici, la gestion participative devient une exigence, une condition nécessaire du succès, et le succès se mesure essentiellement à l’aune de l’harmonie sociale dans laquelle s’opère cette gestion.
La politique de la faune menée par l’Etat togolais, est-il besoin de le rappeler, fit l’objet d’un long rapport à la Conférence Nationale Souveraine (CNS). Les nombreuses atrocités perpétrées par le tristement célèbre Colonel Narcisse Djoua furent exposées au public et les débats qui s’en suivirent conduisirent à la déclaration de Mango et ses environs comme zones sinistrées. Il s’agit donc d’une vielle question à laquelle les résolutions de la CNS trouvèrent un début de solution en mettant fin aux assauts répétés de l’armée du président Eyadema contre les populations de la Savane. Le prétexte de ces assauts — la protection de la faune — transforma d’ailleurs, de facto, cette faune en une chasse gardée personnelle du dictateur qui, pour son plaisir, y tuait régulièrement avec ses amis les bêtes sauvages. Les récents événements n’ont fait qu’aggraver le traumatisme du souvenir douloureux de cette période, dans un monde où l’extrême pauvreté le dispute au manque des infrastructures les plus élémentaires. À ce sujet, la construction récente d’un hôpital à Mango
(l’Hôpital de l’Esperance) par l’Association of Baptists for World Evangelism (ABWE) constitue, par son impact sur le bien-être des résidents d’une vaste zone géographique autour de Mango, la réalisation la plus importante que la région ait connue depuis l’installation de quelques infrastructures au début des années 1960. 1
Tout débat utile sur les événements de Mango devrait donc se mener en gardant à l’esprit ces informations préalables. Pour en saisir la pleine portée, Il devrait aussi se placer dans le cadre général de la gestion de la faune et des aires protégées au Togo. En effet, ces aires protégées ne sont pas toutes situées dans la savane. Outre le parc national Oti Kéran (60 000 ha) et la réserve de Faune Oti Mandouri (110 000 ha), on peut relever le parc national de Fazao – Malfakassa (192 000 ha), la réserve de faune d'Abdoulaye (30 000 ha), Réserve de faune de Togodo Nord (10 500 ha), la réserve de faune de Togodo Sud (15 000 ha), la forêt classée d'Assoukoko (10 000 ha), la réserve de faune de Galangachi (7650 ha), etc.2 Selon le Fonds de partenariat pour le carbone forestier (FCPF), le Togo compterait « théoriquement 83 aires protégées (8 dans la Région Maritime, 33 dans la Région des Plateaux, 13 dans la Région Centrale, 22 dans la Région de la Kara et 9 dans la Région des Savanes). Les aires protégées regroupent les parcs nationaux, les forêts classées et les réserves de faunes représentant 14% de la superficie nationale. »3
Dans les lignes qui suivent, nous nous efforcerons de décrire le cheminement politico institutionnel de la question de la faune et des zones protégées, ainsi que ses enjeux économiques et sociaux, en mettant en lumière autant que possible, la responsabilité du gouvernement, mais aussi le devoir de responsabilité des populations, des administrateurs du foncier et de l’environnement, et des institutions internationales dont les politiques et les modes de coopération avec les états, africains surtout, contiennent souvent les germes cachés des drames que vivent les populations, loin de leurs bureaux feutrés.
2. La Gestion de la faune et des aires protégées au Togo.
Les origines de la politique menée par les gouvernements successifs du Togo en matière de protection de la faune et des forêts, remontent à l’époque coloniale, avec le décret du 5 février 1938 portant organisation du régime forestier au Togo. Le rôle de ce décret— qui fait encore office de code forestier au Togo (Djeri-Alassani et Tchakei 2003) — fut de déposséder les populations des zones forestières d’une partie de leurs patrimoine fonciers, en déclarant comme domaniales, c’est-à-dire, relevant du domaine de l’État colonial, des territoires boisés faisant préalablement partie des aires exploitées — économiquement et socialement — par les populations de ces zones.
L’Article 1 de ce décret stipule que « les forêts vacantes et sans maître dans le territoire du Togo ainsi que les périmètres de reboisement … appartiennent au territoire»
Il est important de souligner ici que la notion très controversée de « terres vacantes et sans maître » est celle dont se servit l’Administration française pour se livrer à l’expropriation massive des terres en faveur de l'État dans ses colonies. L’article 23 de ce de ce décret, plus spécifique à la région de la Savane, est celui qui commencera à imposer des contraintes sur l’usage de la terre par la population.
La détermination des limites de ces terres « vacantes » posa évidemment les problèmes que l’on peut imaginer. Que signifiait, en effet, une terre « vacante » pour des populations qui avaient une économie agro-pastorale impliquant de longues jachères et dans laquelle, tous les espaces fonciers faisaient partie d’un système anthropo-écologique séculaire (ce qui ne veut point dire que ces espaces ne faisaient jamais l’objet de conflits) ? Cette appropriation foncière par l’Etat colonial suscita des résistances farouches et ne put se réaliser que dans le bain de sang dans les colonies. L’Administration française fut d’ailleurs contrainte de renoncer au concept au milieu des années 1950, , même si elle n’abandonna pas pour autant ses ambitions d’expropriation foncière.
On pourrait croire que les résistances opposées par les populations à ces politiques fondées sur la notion de « terres vacantes et sans maître », notion inspirée des articles 538, 539, et 713 du code civil napoléonien, ont fini par la reléguer définitivement aux oubliettes de l’aventure coloniale. Une telle croyance serait cependant une erreur. Le concept figure toujours en bonne place comme instrument d’appropriation foncière dans l’appareil légal des états africains postcoloniaux. L’avant-projet de code foncier l’a ressuscitée au Togo, dans une formulation (intentionnellement ?) floue et, par conséquent, potentiellement génératrice de conflits.
L’Article L. 718 de l’avant-projet de code foncier, en cours d’examen par les députés de l’Assemblée Nationale, stipule que « Les terres vacantes et sans maître appartiennent à l’Etat, lequel doit les immatriculer à son nom ». Dans la Section V de ce code, il est aussi question de « zone réputée à l’origine terre vacante et sans maître » et l’Article L. 534 précise, elle aussi, que « La zone vacante et sans maître est propriété de l’État et immatriculée à son nom.
Il n’y a aucune définition des « terres vacantes et sans maître » dans le projet de code foncier. Comment naissent donc ces terres ? Après consultation de toutes les populations avoisinantes ? Si ces consultations consistent, comme c’est souvent le cas dans notre pays, à distribuer quelques sous à des représentants choisis par l’Etat, et à ignorer l’écrasante majorité des populations concernées, il s’agit alors d’un moyen légal fort commode pour voler les terres rurales. Cet article permet de prédire que l’État déclarera « vacantes et sans maître », les terres qu’il convoitera, de la même manière que l’État déclare « d’utilité publique », toute terre privée qu’elle décide de s’approprier. Qui peut, dans ces conditions, deviner jusqu’où ira l’appétit foncier de l’Etat ?
Dans un pays souverain, ce droit régalien ne peut recevoir l’adhésion des populations que si, du fait de sa représentativité et sa légitimité, l’État est largement perçu par les populations comme œuvrant dans l’intérêt général, et si ces populations participent pleinement aux décisions afférentes. Est-ce le cas dans notre pays? Il est permis d’en douter.
C’est le décret No 55-582 du 20 mat 1955 relatif à la protection des forêts dans les territoires d’Afrique relevant du ministre de la France d’Outre-Mer, qui procédera au classement des forets, et déterminera les forêts protégés. D’autres dispositions légales viendront compléter ces lois coloniales après l’indépendance Togo (Djeri-Alassani et Tchakei 2003): C’est le décret du 23 Mars 1984 réglementant la circulation et la répression des délits d’accidents dans les réserves de faune et des parcs nationaux, qui justifiera sur le plan légal la répression sauvage des habitants de la Savane. C’est au nom de ce décret que le gouvernement se croit, aujourd’hui comme hier, légalement investi du pouvoir de réprimer sans retenue les populations, au nom de la protection de la faune.
Notons par ailleurs qu’au plan international, le Togo est sous la contrainte d’une bonne trentaine de traités et accords relatifs à la protection de l’environnement et des forêts, dont une bonne douzaine a trait à la biodiversité. En particulier, Le Togo a adhéré depuis 1987 au Programme d’Action Forestier Tropical (PAFT). Dans les années 1990, le gouvernement de transition de Monsieur Joseph Kokou Koffigoh mit sur pied un Plan d’Action Forestier National (PAFN) qui fut actualisé en 2009 avec le concourt de la FAO. En 2011, le gouvernement écrivait dans l’un de ses documents officiels que «la politique forestière et le mécanisme de financement du secteur » étaient accompagnés « d’activités de sensibilisation et de formation des acteurs en vue d’une gestion participative, rationnelle et durable des ressources forestières au Togo. » Ces formules destinées à la consommation des bailleurs de fonds n’ont pourtant que peu de réalité au Togo.
Au-delà de la responsabilité collective qui lie tous les membres d’un gouvernement, Il est difficile de trouver un ministère qui ne soit pas spécifiquement concerné par les troubles sociaux relatifs à la gestion forestière. Les ministères les plus impliqués dans la gestion forestière comprennent
- le ministère de l’Environnement et des Ressources Forestières,
- le ministère de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche,
- le ministère des mines et de l’énergie (qui a, entre autres, la charge de promouvoir l’économie d’énergie issue de la biomasse),
- le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (à travers ses programmes de recherche),
- le ministère de l’administration territoriale, de la décentralisation et des collectivités locales (sensé jouer un rôle majeur dans la collaboration entre État et collectivités),
- le ministère l’économie, des finances et de la planification du développement,
- le ministère de la justice et des relations avec les institutions de la République (à travers son rôle dans la gestion de la législation forestière),
- le ministère de la santé et de la protection sociale (à travers son rôle potentiel dans l’utilisation des produits forestiers à des fins médicales),
- le ministère de la défense (qui joue ou devrait jouer un rôle important dans les feux de végétation).
L’un des gros mensonges d’Etat que les troubles de Mango mettent au grand jour concerne le caractère prétendument participatif de sa gestion des ressources forestières —sauf si l’on considère la rébellion des populations comme une forme de participation. Cette crise montre que le gouvernement se contente d’une approche « top-down », les politiques étant conçues et élaborées en amont, sinon par des experts étrangers, en tous cas par des bureaucrates qui n’ont que peu de contact avec les populations concernées, population qui, elles, ne sont prises en compte que dans les rapports pompeux destinés, comme déjà mentionnée, à la consommation externe, aux organismes internationaux.
Les ‘’Etats Généraux du Foncier’’ ont été organisés à Lomé en janvier 2013, sans être suivis d’une large diffusion de la teneur des débats. Seule une petite poignée de Togolais savent ce qui s’y est débattu. A-t-on discuté de zones protégées lors de ces assises ? A-t-on discuté de la perception que les populations des Savanes ont des initiatives dont se vante ce gouvernement dans ce secteur ? Qui sont ceux et celles qui ont représenté les populations de la Savane à ces états généraux ? Le drame de Mango appelle une autre question toute aussi troublante: où sont donc passés les associations villageoises de gestion participative des aires protégées que le gouvernement aurait mises en place au niveau des aires protégées de l’Oti-kéran, de Togodo, d’Abdoulaye, de l’Oti-Mandouri, de Bayémé, ainsi que d’autres lieus vers la fin des années 2000, treize ans avant les derniers états généraux ? En avait-il été questions lors de ces rencontres ?
Une véritable gestion participative aurait non seulement permis d’éviter des événements douloureux comme ceux qui se sont produits, mais se serait aussi pleinement reflétée dans le projet de code foncier que le gouvernement brandit comme la solution de tous les maux de la gestion des terres urbaines et rurales. Ce code, comme montré en annexe de cet article, n’est qu’un recollage d’un ensemble de lois coloniales qui ont été en vigueur au Togo, et du code civil. À son propos, le ministre de l’urbanisme et de l’habitat faisait la déclaration suivante en 2014 dans un entretien accordé à un journal :
«L’avant-projet du code foncier élaboré par les consultants à partir des orientations données par les participants aux états généraux du foncier l’an dernier à Lomé, c’est un bilan largement positif sur tous les plans : mobilisation des populations, qualité des délégués et résultats. Dans toutes les régions, les différents acteurs ont répondu à l’appel. C’est ainsi que des femmes, les chefs traditionnels, les préfets, les présidents des délégations spéciales, des chefs de service, des magistrats et autres représentants des corporations impliquées dans la question foncière et domaniale ont participé activement aux échanges. » 14
Il y a pourtant, c’est le moins que l’on puisse dire, un véritable problème de communication entre l’Etat togolais et les populations. Ce problème vient principalement du déficit chronique de légitimité dont souffre les dirigeants du pays et qui leurs font craindre d’approcher la population pour discuter de tout problème touchant à la structure et au partage des pouvoirs décisionnels. L’Etat togolais craint la population comme la peste ; et pour cause ! Comment un Etat hyper-centralisé et jaloux de ces prérogatives de gestionnaire exclusif de la chose publique, peut-il approcher une population avec un projet dont la solution se trouve, essentiellement, dans la décentralisation du pouvoir décisionnel et le transfert de certaines responsabilités aux autorités locales, non pas comme des prébendes accordées à des obligés, mais un transfert légalement obligatoire ? La question est d’autant plus sérieuse que l’avant-projet de code foncier comporte près d’une dizaine d’articles relatifs à la faune sauvage (L. 658-L. 665. L. 682, L. 688 – L. 692, L. 702, L. 795). Que savent réellement les populations locales de ce qui va se décider à l’Assemblée Nationale, en leurs noms, à propos de leurs espaces géographiques de vie? Savent-elles que de manière ambiguë, (Art. L. 660) les forêts « non appropriées, non détenues en vertu de droits établis ou acquis selon la coutume, appartiennent à l’État ou aux collectivités territoriales. » (À qui exactement des deux appartiendront effectivement ces espaces, si les collectivités locales n’ont aucun pouvoir à opposer à celui du gouvernement central ?) ? Comment l’état constate-t-il ces «droits établis ou acquis selon la coutume », autrement que de manières arbitraires en se réfugiant de façon sélective derrière des exigences d’immatriculation ? Savent-elles que (Art. L. 662) « Les limites des forêts domaniales sont fixées par arrêté du ministre chargé des domaines après avis technique du ministre chargé des forêts et/ou des ressources naturelles », et que, par conséquent, leurs avis dans cette question ne comptent pas ? Savent-elles que les limites des terres domaniales peuvent, dans ce flou, bouger selon l’humeur du gouvernement ?
Il ne s’agit pas ici de nier la nécessité d’une gestion saine de l’environnement. Déjà, au milieu des années 1990, des chercheurs de l’ORSTOM avertissaient les autorités du pays sur l’état de dégradation des terres résultant des activités humaines. L’occupation anarchique du domaine forestier est aussi un problème dont nul ne peut nier l’importance. Loin d’évacuer le problème, notre préoccupation ici concerne sa gestion improductive parce qu’excessivement et outrageusement autoritaire. L’État togolais fonctionne selon le principe du « mon clan contre eux ». C’est ce principe qui explique pourquoi un tel état se croit obligé de massacrer les hommes, là où il lui est dit de protéger les animaux. Sa logique du « mon clan contre eux », s’étend apparemment à la faune, les animaux
faisant, eux aussi, partie du « clan » car il n’est pas nécessaire de solliciter leur adhésion à une politique destinée à plaire aux bailleurs de fonds. Les hommes constituent le « eux » et puisque par hypothèse d’Etat, ils ne coopéreront jamais, les massacrer devient la solution. Le coût pour l’Etat d’une telle décision ne se mesure qu’à ce que diront les « amis du Togo », « la communauté internationale », et tous les fournisseurs de béquilles au régime. Or, ceux-ci tournent, sans exception, leurs regards ailleurs quand l’État tue impunément au Togo, au nom de politiques dont ils sont pourtant, trop souvent, les initiateurs lointains. Suggérer (ou imposer) une politique de l’environnement et de protection de la faune à un état, lui fournir les moyens financiers de cette politique, et se contenter pour tout suivi, de rapports partisans, sans se soucier de la manière dont la politique est réellement conduite sur le terrain, c’est se faire complice du malheur que cette politique cause aux populations locales.
On ne préserve pas la forêt et sa faune par un programme d’élimination des hommes. Une telle politique porte un nom : l’Ecoterrorisme d’État.
3. Économie politique africaine de la faune: fixation des objectifs et choix des moyens.
Lire la suite de CE QUE REVELE LE DRAME DE MANGO ic i(PDF)
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1 Voir le site internet http://hospitalofhopemango.org/, pour plus d’information sur l’hôpital.
2 Parks et réserves du Togo, Évaluation de l’efficacité des aires protégées, UNION INTERNATIONALE POUR LA CONSERVATION DE LA NATURE, 2008.
3 PROPOSITION DE MESURES POUR L'ETAT DE PREPARATION (R-PP), Pays : TOGO, Date de présentation: 29 juillet 2013 (version révisée du 08 novembre 2013).
4 Bougonou K. Jerri-Alassani et Essowavana Tchakei « Le Togo », in
La mise en oeuvre nationale du droit international de l'environnement dans les pays francophones,sous la direction de Michel Prieur, Agence Universitaire de la Francophonie, Pulim, page 425-451
5 L’historienne Coquery-Vidrovitch note que cette notion était « à peu près inconnue des Britanniques qui, lorsqu'ils confisquèrent les terres au tournant du siècle, n'éprouvèrent guère, en somme, le besoin de légitimer leur action par un appareil juridique approprié. » dans E. Le Bris et al. Enjeux Fonciers en Afrique Noire, ORSTOM KATHALA, 1982.
6 Il interdit d'allumer le feu à moins de 500 mètres d’une forêt classées situées en bordure de savanes ou dans la Zone des savanes.
7 Cette notion qui (LeRoy, 1987) fait planer une présomption de domanialité sur les terrains détenus et exploités par les populations suscita une telle controverse que les colons finirent par abandonner, quoi que seulement dans la forme. Voir « La réforme du droit de la terre dans les pays d’Afrique francophone », Food & Agriculture Org., 1987.
8 L’Article 4 de La décision No 233 AE du 18 avril 1947, interdit, quant à lui, l'abatage, l'arrachage et la mutilation du Cadde (Acacia albida ou Faidherbia albida) dans le territoire du cerde de Sansanné-Mango, du fait que cette plante avait un intérêt économique pour l’Administration coloniale. En effet, les chercheurs de l’époque avaient établi que le Cadde avait la propriété de maintenir la fertilié des sols. Vu l’importance qu’avait l’exploitation agricole pour les régimes coloniaux, la Cadde se conservait dans les jachères et dans les terrains cultivés en permanence (Chevalier 1953).
9 Il s’agit de la loi 88-14 du 3 Novembre 1988 portant code de l’environnement, de l’ordonnance No4 du 16 Janvier 1968 réglementant la protection de la faune et de l’exercice de la chasse au Togo, du décret du 23 Mars 1984 réglementant la circulation et la répression des délits d’accidents dans les réserves de faune et des parcs nationaux, enfin du décret du 17 Avril 1984 portant réglementation de l’exploitation forestière.
10 Cf. Djeri-Alassani et Tchakei, pp 444-445.
11 PLAN D’ACTION FORESTIER NATIONAL DU TOGO - PHASE 1 (PAFN1-TOGO) 2011-2019, page 5.
12 Ibid, page 21.
13 PLAN D’ACTION, page 51. L’Assemblée nationale étant très limitée au Togo dans son rôle de contrôle de l’action gouvernementale, elle s’apparente — compte tenu de sa composition et, par conséquent, de son impact sur les décisions de gestion de la faune — à un simple prolongement du gouvernement.
14 Horizon-News, 16/02/2014 http://horizon-news.info/article.php?lirearticle=2432
15 P. BRABANT, S.DARRACQ, K.ÉGUÉ, V. SIMONNEAUX, État de dégradation des terres résultant des activités humaines, ORSTOM, 1996. D’après ce document, Les populations riveraines du parc Oti-Kéran auraient même « bénéficié entre 2006 et 2008 de ristournes correspondant à 30% des recettes issues des droits de traversée du parc. »
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